Federalismo scolastico e L.E.P.
Pubblicato il 4 Luglio 2010 (320 letto)
Il federalismo scolastico può rappresentare una soluzione per ridurre i divari presenti nel sistema italiano? L’esperienza ci insegna che alcune regioni, in particolare al Sud, sganciate dal potere centrale si perdono, come nel caso della sanità. C’è il rischio concreto che il federalismo abbia come effetto l’aumento dei divari tra le diverse realtà regionali, soprattutto se il passaggio di consegne alle autonomia locali avverrà senza un disegno ordinato e con un sistema inadeguato di controlli. Due, nella sostanza, sono i traguardi formativi del federalismo scolastico: 1. migliorare i livelli di apprendimento degli studenti di tutto il Paese, in particolare di coloro che oggi stanno sotto la soglia minima delle competenze e che in alcune regioni del Sud superano il 30%; 2. ridurre il tasso di abbandono scolastico al di sotto del 10%; oggi, con il 20% dei giovani da 20 a 24 anni che ha solo la licenza media, l’Italia si pone nettamente al di fuori della norma europea. Il rischio è che si proceda ad una definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei relativi costi standard secondo una visione minimalista della scuola pubblica caratterizzata da un tempo scuola ridotto (insufficiente rispetto alle necessità curricolari e sociali), da riduzioni di organico (che incidono sui tempi e la qualità della didattica) e da finanziamenti insufficienti delle scuole. Ci sono segnali che indicano una tendenza in atto a fissare i LEP ad un livello troppo basso e generico, al di sotto delle soglie di quantità e qualità necessarie per realizzare l’innalzamento dei livelli di inclusione e di apprendimento di cui il Paese ha bisogno. Il federalismo va invece proposto come strumento per riformare e rafforzare la scuola pubblica e come prosecuzione del processo avviato con l’autonomia scolastica. Un sistema formativo pubblico indebolito: • chiama in causa gli enti locali che si vedono investiti dalle famiglie nella ricerca di soluzioni alternative, per le quali, in considerazione della scarsità delle risorse dei bilanci comunali, vengono chiesti oneri a carico dei genitori degli alunni; • provoca un aumento della domanda di scuola privata; • e rafforza la spinta verso forme di regionalizzazione totale, che valorizzano il protagonismo delle regioni più forti e favoriscono lo sviluppo diseguale di tanti e diversi sistemi scolastici regionali. A questo proposito, si tenga conto che con l’applicazione del federalismo fiscale le Regioni saranno competenti in materia di organizzazione e di personale, nonché del finanziamento dei contratti integrativi regionali per il personale scolastico. E la spesa degli enti locali per l’istruzione è in continua crescita: negli ultimi dieci anni è passata dal 22,8% al 27,5 del totale, seppur in modo molto differenziato da regione e regione; ad esempio, attualmente uno studente dell’Emilia-Romagna riceve in servizi dalle autonomie locali (dal territorio) quasi 1.000 euro in più all’anno di uno della Campania o della Puglia. La determinazione dei LEP è competenza esclusiva assegnata allo Stato in considerazione del fatto che essi corrispondono a prestazioni relative ai fondamentali diritti civili e sociali da garantire sull’intero territorio nazionale. Attraverso tale definizione, lo Stato si impegna con i cittadini a realizzare condizioni essenziali di eguaglianza. Va chiarito che i LEP definiscono delle “prestazioni pubbliche” e cioè un insieme di azioni che vedono concorrere più attori per sostanziare i diritti posti alla base dei LEP stessi. I LEP presentano quindi un contenuto “tecnico” con degli standard operativi generali e un loro “costo standard” di riferimento, coinvolgendo in tal modo la questione delle risorse finanziarie da dedicarvi. Pertanto, la definizione dei LEP va affrontata unitariamente a quello delle risorse finanziarie necessarie per garantirli. Definire i costi standard significa dotarsi di un sistema aggregato di rilevazione della contabilità pubblica mirato sulle prestazioni in atto: un’operazione questa che ogni Regione, in collaborazione con le Province e i Comuni, dovrebbe compiere relativamente al proprio sistema territoriale, con la consapevolezza che una contabilità economico-finanziaria (…di quanto si spende per le diverse prestazioni rivolte alla scuola e agli studenti) presenta sempre un risvolto ed un impatto sociale e una sua qualità che andrebbe anch’essa rilevata. Ma, purtroppo, nel sistema educativo e dell’istruzione del nostro Paese, salvo alcune eccezioni locali, la cultura e la pratica della documentazione, della misura e della valutazione risultano poco esercitate. L’intervento statale nella determinazione dei LEP deve individuare “prestazioni” e non “sistemi organizzativi” che rappresentano il mezzo con cui operare per raggiungere il fine, la cui definizione operativa è posta in capo all’iniziativa (in regime di governante) dei diversi co-attori del sistema. La determinazione dei LEP deve essere il frutto di un approfondito processo di confronto e di intesa istituzionale che coinvolga tutti gli attori in campo, ai quali compete garantire le prestazioni e i servizi connessi. E gli interventi che entrano nel merito della definizione dei LEP, come afferma la Corte Costituzionale con sentenza 282/2002, “non possono nascere da valutazioni di pura discrezionalità politica del legislatore, ma devono prevedere gli indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite”. In altri termini: si tratta di un compito tecnico e politico insieme, che coinvolge ricerca e decisione politica e normativa, e vanno definiti i soggetti che possono affiancare il decisore politico con il necessario supporto tecnico e scientifico. Non si tratta di un’operazione agevole: nella scuola, a differenza ad esempio della sanità, è problematico il reperimento di “protocolli standard”, così come la “buona documentazione”, la misura e la valutazione rappresentano storici punti deboli del nostro sistema di istruzione. Una visione riduttiva limita la definizione dei LEP ad una astratta elencazione di “diritti” e, come è possibile che avvenga, ad una dichiarazione dei “monte ore” annui cui gli studenti hanno diritto, a prescindere dal loro contenuto “effettivo”. Va ribadito che “insegnamenti e apprendimento” degli studenti costituiscono il “cuore” dei LEP e richiedono la previsione dei risultati da raggiungere, degli standard possibili e delle condizioni di contesto favorenti. Le ultime “notizie” sull’Accordo in Conferenza Unificata tratte da TUTTOSCUOLA dello scorso 14 giugno: “Dopo il confronto tecnico dello scorso 9 giugno presso la Conferenza Unificata, manca solo il sì definitivo del Ministero della Pubblica Istruzione sulla modifica dei tempi di attuazione, individuati rispettivamente per la data del 31 ottobre 2010 per la presentazione del disegno di legge di ricognizione delle norme generali, dei principi fondamentali e di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, e per la data del 30 giugno 2011 per l'adozione dei DPCM di trasferimento delle risorse umane, strumentali ed economiche per chiudere l'Accordo tra Governo, Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano attuativo del Titolo V della Costituzione per il settore istruzione. Si tratta di un complesso tentativo di individuare e responsabilizzare i livelli di governo nazionale, regionale e locale chiamati a fornire il servizio d'istruzione. La riorganizzazione delle aree di competenza dei vari soggetti istituzionali che le regioni stanno faticosamente cercando di portare avanti, ormai da circa un quinquennio, per individuare il livello di governo ottimale, non comporta maggiori costi rispetto all'attuale gestione centralistica della spesa per l'istruzione. Il finanziamento delle funzioni che verranno trasferite con l'attuazione dell'Accordo comporta ovviamente la cancellazione dei relativi stanziamenti di spesa dal bilancio dello Stato… Con l'Accordo, le Regioni assumono l'impegno di adottare una propria legislazione sulle materie che interessano la "vita" e l'"attività" della scuola. Si tratta in particolare di aree che toccano le leve di governo del sistema educativo a livello territoriale: programmazione della rete scolastica e dell'organizzazione del servizio, ruolo partecipativo delle autonomie scolastiche, dei soggetti sociali ed economici, istituzione di organismi di governance del sistema d'istruzione a livello regionale, provinciale e scolastico”.

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